Los principios del Derecho Electoral
El Derecho Electoral, como disciplina científica dentro del ámbito del Derecho Constitucional, se encuentra informada por una serie de principios, configurando una especie de axiología electoral, que parecen conferirle una cierta sustantividad propia. Y es que, como ha puesto de manifiesto J. C, Masclet, «los caracteres originales del Derecho Electoral se explican y justifican por su función, que consiste en respetar el principio democrático.
Ello se manifiesta especialmente en el terreno contencioso, de forma notable con la noción de Juez electoral, pero también en la fisonomía de sus fuentes»
Ciertamente, el principio democrático debe ser considerado como criterio fundamentado para la reconstrucción teórica del Derecho Constitucional contemporáneo, viniendo a sustituir, de este modo, el papel histórico desempeñado por otros principios, como pudiera ser el propio principio monárquico, que habían sido determinantes en su configuración clásica, y cuyos planteamientos doctrinales se revelan hoy día totalmente insuficientes.
Pues bien, sin duda alguna, uno de los campos científicos de mayor proyección del principio democrático es el Derecho Electoral, pues su especial configuración afecta a la propia fundamentación del sistema democrático.
El Derecho Electoral abarca, por una parte, no solo a aquel contenido en la Constitución Nacional y las leyes electorales, sino comprende también un conjunto de conocimientos mucho más amplio como ser: principios políticos, parámetros comparativos, antecedentes históricos y sociológicos, así como experiencias, que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representación, los partidos políticos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo, el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el Derecho Electoral significa ciencia, teoría o saber y comprende, además, un saber crítico sobre las normas. (Tratado de Derecho Electoral Comparado; 1998, p. 13)
Manuel Aragón Reyes prefiere definir al Derecho Electoral como el conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho activo y pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las instituciones y de los órganos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral, del control de la regularidad de ese proceso y de la confiabilidad de sus resultados (Ibíd., p. 18). Al distinguir entre el derecho activo y pasivo -dice este autor- se permite incluir dentro del campo del Derecho Electoral aquellas actividades electorales donde solo hay sufragio activo (los ciudadanos solo votan, mas no son votados) como lo son el referéndum y la consulta popular.
Se trata pues de una disciplina jurídica destinada a reglar lo más puntualmente posible los procesos que permiten a la ciudadanía tomar las decisiones de relevancia para cierta comunidad política. Ello presupone que la titularidad de esas decisiones reside en esa comunidad.
Autonomía científica, didáctica y jurisdiccional
Fue un jurista latinoamericano quien sostuvo por vez primera la autonomía del Derecho Electoral como orden jurídico especial. Se trata del cubano Rafael Santos Jiménez, quien en su obra Tratado de Derecho Electoral, publicada en 1946, define al Derecho Electoral como "Un conjunto de principios y reglas (…) que no sólo está integrado por normas de conducta, sino también por fundamentos filosóficos." (p. 15-16). Por aquel tiempo, Santos Jiménez veía la importancia de que el Derecho Electoral adquiriera autonomía, dada la trascendencia que ello podría significar para el desarrollo de la democracia en el mundo.
Hoy día, el Derecho Electoral está considerado por la mayoría de los países como disciplina autónoma, contando no solo con reglas y principios técnicos propios, sino también con una jurisdicción propia donde se aplican sus disposiciones y principios. Asimismo, gran número de universidades va incluyendo dentro de su malla curricular a la cátedra de Derecho Electoral.
Flavio Galván Rivera por su parte (Ibid, p. 17) considera al Derecho Electoral como disciplina autónoma por contar con una legislación especializada -criterio legislativo-, por la institución de Tribunales Electorales especializados -criterio jurisdiccional-, por existir, aun cuando escasa todavía, una literatura especializada en la materia -criterio científico-, y porque, en las instituciones educativas donde se imparte la profesión jurídica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, considera también este autor que la disciplina es autónoma porque ha estructurado en su seno un propio lenguaje científico; el significado de las voces usadas en esta materia no puede buscarse con éxito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino únicamente en los especializados en esta rama del conocimiento.
En México si bien antes de 1992 existía ya en forma incipiente un Derecho Electoral autónomo, al menos desde el punto de vista legislativo (leyes 886/81 denominada Estatuto Electoral, y después con la ley 01/90, primer Código Electoral ), fue con la carta magna vigente que adquiriría mayor desarrollo al consolidarse su autonomía jurisdiccional[1]y, al reconocerse a la Justicia Electoral como órgano encargado de la convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como los derechos y los títulos de quienes resulten elegidos (…) Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos políticos." (Art. 273, C. N.).
No obstante ello, el reconocimiento del carácter autónomo de la Justicia Electoral no lo hace la carta fundamental, sino la ley que reglamenta la Justicia Electoral, la ley 635 del 20 de julio de 1995, en su art. 1ro.
Principios inspiradores del Derecho Electoral
El ordenamiento jurídico electoral -al igual que todo ordenamiento jurídico- está compuesto no solo por disposiciones escritas, sino también por principios. Los principios electorales tienen doble finalidad: sirven para interpretar normas y también para alcanzar proyección normativa. Esta proyección normativa es desarrollada tanto por el legislador como por el juez. (Justicia Electoral nº 4, revista del Tribunal Federal Electoral; 1994; p. 21-26)
La consagración o enunciación de un principio implica siempre la prefiguración, aunque imprecisa, de su contenido jurídico, el cual, al ser actualizado en su proyección normativa por el legislador o por el juez, se traduce en reglas concretas de Derecho que sirven, no solo para regular una situación específica, sino también como criterio vinculante de interpretación de otras disposiciones normativas o como herramienta para integrar una laguna del ordenamiento.
Al constituir una rama del ordenamiento jurídico de un Estado, el Derecho Electoral se halla sostenido, al igual que las demás disciplinas jurídicas, por principios generales, como ser el de la legalidad, de la igualdad y el de independencia de los órganos jurisdiccionales, en nuestro caso, aquellos pertenecientes al fuero electoral.
Pero en cuanto a los principios propios del Derecho Electoral como disciplina autónoma, Hernández Valle (Justicia Electoral nº 4, revista del Tribunal Federal Electoral; Ibídem) los sintetiza en cuatro. Estos son:
- El impedimento de falsear la voluntad popular
Este principio, por derivar directamente del principio democrático que informa todo el Derecho Electoral, tiene prelación sobre todos los demás. En esencia, postula que la voluntad libremente expresada de los electores no se puede sustituir. El falseamiento de la voluntad popular constituye una suerte de corrupción electoral, es decir, todo acto y procedimiento que atenta contra el legítimo y libre ejercicio del derecho de sufragio.
El sufragio, más allá de erigirse como derecho político individual de primera generación, es también el mecanismo jurídico por medio del cual el pueblo ejercita la soberanía en el Estado democrático moderno y, por ello, es otorgado en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos. De allí se deriva, como corolario necesario, la prohibición para vulnerar o anular cualquier voto que haya sido válidamente emitido.
Los comicios electorales deben ser el resultado de la libre expresión de la voluntad del pueblo, por lo que, ante la concurrencia de vicios en el proceso electoral que alteren el resultado de la votación al punto de no conocerse lo realmente querido por los electores, conlleva naturalmente a la anulación de la respectiva elección.
Sin embargo, para considerar estos vicios como invalidantes, deben ser de tal gravedad que alteren efectivamente la voluntad mayoritaria de los electores. Simples vicios formales que impliquen, a lo sumo, la anulación de algunos pocos votos o el resultado de la votación en algunas mesas electorales no pueden llegar a restringir o menoscabar el derecho libremente expresado por la mayoría de los electores, de hacer valer su voluntad política en una elección determinada.
Relacionando este principio con el de interés jurídico tutelado, se concluye que, si en la nueva elección que deba llevarse a cabo como consecuencia de la declaración de nulidad (art. 238 C.E.), la parte reclamante tiene escasa posibilidad de triunfar, es obvio que debe estarse por el mantenimiento del acto electoral.
La previsión expresa de este principio ha sido aparentemente desregulada por la legislación vigente, pues el anterior Código Electoral (ley nº 1/90) en su artículo 245 sí lo enunciaba en los siguientes términos: "Si se dedujeren recursos contra la decisión de la Junta Electoral Central o la Junta Municipal, se elevarán los antecedentes al Tribunal Electoral, el que sin más trámite, examinará si la cuestión impugnada puede alterar o no el resultado de la elección. Si la misma no altera, declarará clausurado el procedimiento sin más trámite."
No obstante, la parte final del art. 4to. del actual Código Electoral dispone como regla de interpretación: "…En caso de duda en la interpretación de este Código, se estará siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en el que está inspirado y a asegurar la expresión auténtica de la voluntad popular". Con la mención hecha en el artículo citado, ordenamiento jurídico electoral está por encima de las leyes electorales de Argentina o de Bolivia, en las cuales no se refieren ni expresa ni implícitamente al principio.
A más de ello, el artículo 308 del mismo cuerpo legal autoriza expresamente la declaración de nulidad de todo el acto eleccionario, cuando la cantidad de mesas con votación nula represente el 20% del total de electores.
Varias de las conductas que atentan contra este principio, sea que provengan de particulares como de los mismos funcionarios encargados de llevar adelante el acto de votación, están tipificadas en nuestro Derecho positivo como delitos o faltas, en la idea de preservar lo más que se pueda la decisión asumida por el cuerpo electoral de determinada elección.
En el A.I. nº 131/96 dictado por el Tribunal Electoral de Coronel Oviedo en los autos caratulados: "Elección de Intendente y Junta Municipal del distrito de NOPALA DE VILLAGRAN , Departamento de San Pedro", se declararon nulas las actas de cierre de votación y de escrutinio para los cargos de Intendente y miembros de la Junta Municipal de algunas mesas receptoras y consecuentemente, declaró también nulos los votos emitidos en ellas. El principal argumento que motivó la nulidad fue la falta de firmas de los miembros de mesa en las actas de cierre de votación y escrutinio.
Llevada esta decisión a la máxima instancia jurisdiccional, por Acuerdo y Sentencia nº 198 del 23 de abril de 1997, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar inconstitucional lo resuelto por el Tribunal Electoral de estado de México y San Pedro. En este fallo, el eminente catedrático y ministro de la Corte Suprema de Justicia en su momento, Prof. Dr. Oscar Paciello, sostuvo como preopinante: "…Frente a la alarma expresada en autos por el representante de la sociedad, de que, justamente, los electores que cumplieron con sus obligaciones ciudadanas resultan sancionados sin mediar motivo para ello, nos encontramos que por estas añagazas rabulescas resulta manipulada y distorsionada la voluntad popular sobre la que descansa la legitimidad de cualquier gobierno, sea nacional, departamental o municipal. No es posible anteponer razones, notoriamente ajenas al acto electoral en sí mismo, para manipular sus resultados…"[2]
La casi totalidad de las legislaciones extranjeras consagra el principio expuesto.
El falseamiento de la voluntad popular tiene que ver más con la anulación de las elecciones que con los delitos y faltas electorales. Éstos últimos constituyen trasgresión a la ley. La corrupción electoral -como lo es el falseamiento del voto popular- es trasgresión a un conjunto de normas más extenso, implícito ciertamente en la legalidad reinante, pero que están inscritos, además, en las doctrinas de cada ideología política y en un sentimiento colectivo de moralidad. (Diccionario Electoral; 2000, p. 273).
Principio de calendarización
Una de las características del moderno Derecho Electoral es la brevedad y preclusividad de sus plazos, es decir, los procesos electorales se realizan siempre dentro de plazos cortos.
Mientras dura el proceso electoral, una pluralidad importante de sujetos e intereses son afectados, lo cual hace necesario que todas sus etapas estén claramente delimitadas y precisadas en el tiempo. Los procesos electorales afectan, en pocas palabras, directa o indirectamente, la vida política del país.
Por ello, la secuencia de actos que constituye actividad electoral debe estar regulada por el ordenamiento jurídico, en atención al objetivo del acto electoral que no es otro que el de obtener una representación política de la sociedad ante los órganos de dirección del Estado.
De acuerdo con esto, puede distinguirse tres etapas dentro de los procesos electorales:
La etapa preparatoria;
La constitutiva; y
La integrativa de la eficacia.
De lo dicho se deriva este fundamental principio del Derecho Electoral: el de calendarizar sus procesos. Con arreglo a esta calendarización, los diferentes actos de los órganos electorales y políticos se deben producir dentro de un determinado plazo de modo a que se evite la alteración de la secuencia del proceso.
Disposiciones inspiradas en este principio en nuestra ley electoral lo constituyen, por ejemplo, el art. 153 del Código Electoral que exige la convocatoria para elecciones nacionales y municipales con una antelación mínima de ocho meses a la fecha de los comicios. El art. 155 del mismo cuerpo legal obliga a presentar las candidaturas dentro de los plazos establecidos por la Justicia Electoral en cada caso. Lo mismo acontece respecto del plazo para tachar o impugnar dichas candidaturas, según lo establece el art. 165 del C.E.
- La conservación del acto electoral o "in dubio pro voto"
Este principio es consecuencia lógica del principio de impedimento de falsear la voluntad popular. Es resultado de trasladar al ámbito electoral la presunción de validez, iuris tantum, que revisten todos los actos públicos, especialmente los administrativos.
De este principio se derivan varios corolarios:
3.3.1. Mientras no se constaten infracciones legales graves que puedan producir la nulidad de las elecciones, los organismos electorales administrativos o jurisdiccionales, en su caso, no deberán decretar la nulidad del acto electoral;
3.3.2. Un vicio en el proceso electoral no determinante para variar el resultado de la elección tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se altere el resultado final;
3.3.3. La declaratoria de la nulidad de un acto no implica necesariamente la de las etapas posteriores ni de los actos sucesivos del proceso electoral, a condición de que la nulidad decretada no conlleve un falseamiento de la voluntad popular.
Merced a este principio, las causales de nulidad de las elecciones enumeradas en el art. 307 del C.E. no admiten interpretación extensiva ni analógica. Lo mismo ocurre con las causales de inhabilidad e incompatibilidad como dispone el art. 7mo. del C.E. Expresa la parte final de esta disposición: "Todo ciudadano puede elegir y ser elegido, mientras la ley no limite expresamente este derecho". En caso de duda, la norma reguladora de determinado conflicto electoral deberá interpretarse en sentido favorable al ejercicio del derecho de sufragio.
La validez del voto y de los actos electorales es la regla, y su nulidad, la excepción. Así lo entiende el ya citado art. 4to del Código vigente que dispone: "…En caso de duda en la interpretación de este Código, se estará siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en el que está inspirado y a asegurar la expresión auténtica de la voluntad popular."
3.4. Principio de unidad del acto electoral
Se ha visto que la actividad electoral se presenta como una secuencia de actos regulada por el ordenamiento jurídico y que tiene por objetivo obtener una representación política de la sociedad en los órganos de dirección del Estado. Por consiguiente, esta serie de actos que integran el proceso electoral posee etapas definidas, ubicadas temporalmente en forma secuencial.
A pesar de tener el proceso electoral autonomía propia, sus resultados finales se deben al concurso de una serie de actos, trámites y procedimientos concatenados de tal suerte que formen una sola unidad. Esta unidad debe ser respetada, salvo que con ello se lesionen otros principios de mayor jerarquía.
El principio de unidad del acto electoral pretende evitar su interrupción innecesaria. Iniciado el acto, éste no puede interrumpirse sino por motivos de fuerza mayor. Con el principio citado se trata de evitar que las urnas, es decir, su contenido, sea objeto de manipulación y, por tanto, exponer a que el resultado de la votación sufra falseamiento.
Inspirado en este principio, el art. 102 del Código Electoral costarricense dispone: "La votación debe efectuarse sin interrupción durante el tiempo comprendido entre las cinco y las dieciocho horas del día señalado, en el local predeterminado con tal objeto…"
Puede considerarse como manifestación de este principio en el ordenamiento jurídico nacional el art. 3ro. del Código Electoral paraguayo que dispone lo siguiente: "Nadie podrá impedir, coartar o perturbar el ejercicio del sufragio…" El art. 213 del mismo cuerpo legal establece: "Solo por causa de fuerza mayor podrá no iniciarse o suspenderse el acto de la votación…" Y los arts. 221 y 222 prescriben: "…Terminada la votación comenzará el escrutinio…" y "Las operaciones de escrutinio se realizarán en el mismo sitio en que tuvo lugar la votación en un solo acto ininterrumpido…"
Curiosamente, en la ley nacional, el procedimiento de la votación y el del escrutinio a nivel de mesa receptora se encuentran regulados separadamente, circunstancia por la cual podría considerarse como actos separados. El procedimiento de la votación figura dentro del título III, capítulo VIII, al tiempo que el escrutinio primario a nivel de mesa de votación se encuentra regulado dentro del título IV, capítulo I.
Estos cuatro principios deben erigirse en informadores de la realidad electoral orientando los criterios interpretativos de toda la legislación, buscando tornar más realizable el principio democrático.
Nuestro Código Electoral, además, garantiza los principios de imparcialidad de todos los organismos del Estado (art. 5to) que no es genuino del Derecho Electoral, consagrando también el secreto del voto y la publicidad del escrutinio (art. 6to), que son, más bien, características que asume el derecho a sufragar, lo cual será desarrollado más adelante.
Cabe agregar por último que el Derecho Electoral no puede dejar de considerar al gobierno democrático como principio que permita sostener que las principales decisiones de interés para la sociedad política son tomadas, siquiera periódicamente, por sus miembros. Sin la primacía de este principio, el Derecho Electoral no tiene razón de ser, pues las elecciones implican elegir entre ciertas decisiones de interés para la comunidad y ciertas personas aptas para representar a esta comunidad.
Relaciones con otras ramas del Derecho
El Derecho Electoral integra el Derecho público del Estado. Esto es así porque sus normas regulan básicamente las relaciones establecidas entre éste y los particulares, al tratar de determinar la forma en que éstos últimos pueden erigirse en titulares de los otros dos poderes estatales o de asegurar su participación, por medio del sufragio, respecto de decisiones que competen al gobierno de la comunidad. Es claro pues que se trata de fenómenos que interesan al orden público de un país, en razón de que comprometen el interés general de la comunidad.[3]
En cuanto a su vinculación con otras ramas del Derecho, Derecho Electoral y Derecho Constitucional se relacionan por cuanto el lugar preponderante como marco de todo el sistema jurídico que ocupa este último. Precisamente, la Constitución establece las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el Derecho Electoral. Dentro del principio de prelación de las leyes, figuran en primer lugar las disposiciones constitucionales, a las cuales deben ajustarse las demás leyes (art. 137 CN). Esto significa que las normas del Código Electoral, de la ley que reglamenta la Justicia Electoral, y las resoluciones dictadas por los órganos y Tribunales Electorales deben ajustarse a los preceptos establecidos por los arts. 2do, 3ro., 42, 117 al 126, 273 al 275 de nuestra carta magna.
Asimismo, como toda ley fundamental, la Constitución Política vigente reconoce A MÉXICO como Estado democrático, lo cual supone que las autoridades se forman por el voto libre, igual, secreto y directo de sus ciudadanos, para lo cual reconoce los derechos políticos entre los cuales figura el del sufragio (art. 118). También reconoce a los partidos y movimientos políticos como canales de expresión de la voluntad popular y de orientación de la política nacional. (arts. 124 y 125)
Tiene, igualmente, relación nuestra disciplina con el Derecho Político, del cual le viene dado un importante número de principios, como el reconocimiento de la soberanía popular como origen de la voluntad política (democracia), la teoría de la representación política, el sufragio, el origen y la importancia de los partidos políticos como pilares de la democracia, etc. Y dentro de esto, destaca Manuel Aragón el estrecho vínculo entre Derecho Electoral y democracia pues el fin último que inspira el perfeccionamiento del Derecho Electoral y sus instrumentos es la supervivencia y la consolidación de la democracia, objeto propio de la Ciencia Política.
Con el Derecho Administrativo tiene relación nuestra disciplina ya que un sinnúmero de actos electorales son actos administrativos a los cuales se aplican los principios del Derecho público, mientras aquellos no requieran principios propios. Ejemplo: la inscripción de los ciudadanos en el padrón nacional, o la oposición a la inscripción de cierta nucleación como partido político. De hecho, la mayoría de las funciones que la CN reconoce a la Justicia Electoral en su art. 273 son administrativas. En nuestro país, el Derecho Electoral cae dentro de la órbita del Derecho público según se ha dicho, y por tanto, algunos principios de esta rama le son aplicables (como el principio de legalidad administrativa, supremacía del interés general, responsabilidad de la administración y sus agentes, autoadministración, de publicidad, etc).
Con el Derecho Penal, el vínculo surge de la necesidad que tiene el Derecho Electoral de aplicar algunos criterios en cuanto a tipificar como delitos y como faltas aquellas conductas cometidas durante el proceso electoral que lesionan los bienes jurídicos tutelados por el Derecho Electoral.
Finalmente, el Derecho Procesal aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen por objeto juzgar controversias surgidas del ámbito electoral, ante los Juzgados y Tribunales Electorales del país. Gran parte de estos institutos los recoge la Ley 635 que reglamenta la Justicia Electoral. El artículo 40 de dicha ley hace una expresa remisión a las normas del Código Procesal Civil al enunciar: "…en todo lo relativo a la acreditación de personería, constitución de domicilio, régimen de notificaciones y los actos procesales en general…" Asimismo, el art. 42 establece que, en materia de recusaciones e inhibiciones, serán de aplicación las normas del Código Procesal Civil, salvo en lo referente a plazos. Finalmente, el art. 68 del mismo cuerpo legal se remite también a las disposiciones del Capítulo I, Sección II, Título V, Libro II, del Código Procesal Civil, cuando se trata de regular el procedimiento en segunda instancia.
Fuera del ámbito jurídico, nuestra disciplina encuentra vínculos con la Ciencia Política, encargada de estudiar las realidades políticas y su contexto, en donde caben los sistemas políticos y electorales en el cual operan los instrumentos técnicos. La Ciencia Política aporta al Derecho Electoral los análisis sobre estas realidades, pues bien sabido es que los principios y preceptos que rigen el Derecho Electoral son cambiantes y se dan como resultado de experiencias históricas, como ocurre con la extensión del sufragio no solo a todos los hombres mayores de edad, sean alfabetizados o no, sino a las mujeres, la consolidación de los procesos democráticos, el problema de la lucha por el poder, etc.
Elementos del Derecho Electoral
1. El derecho electoral es parte del derecho político y parte del derecho como ciencia. El derecho electoral es parte del derecho político; y el derecho político o público forma parte del derecho en general que comprende también el derecho entre iguales y entre desiguales.
2. El derecho electoral se manifiesta mediante un sistema de valores y principios trascendentes en el tiempo y en el espacio. El derecho electoral no se limita a las normas jurídicas, sino que se constituye además por valores y principios que perduran en el tiempo y en el espacio.
3. El derecho electoral es un sistema de doctrina jurídica de conocimientos sistematizados. El derecho electoral se constituye por la doctrina jurídica, misma que puede clasificarse en conocimientos jurídicos científicos y en no científicos. Muchos conocimientos jurídicos electorales, con carácter de científicos, no han sido plasmados en la legislación y también muchos conocimientos inadecuados con carácter de no científicos, si figuran en algunas legislaciones electorales, ocasionando con ello un perjuicio a todos los ciudadanos y a las organizaciones políticas. El derecho electoral es un conjunto de conocimientos jurídicos sistematizados; ya que se debe considerar la experiencia acumulada por el ser humano a través de la historia, en relación a la elección de los conductores de la organización política. Todo el saber sobre la materia electoral es contenido del derecho electoral.
4. El derecho electoral se manifiesta por la legislación. La legislación es el conjunto de leyes por las que se gobierna un Estado, es ciencia de las leyes. La legislación electoral puede clasificarse en legislación escrita y en legislación no escrita, la legislación no escrita ha sido llamada derecho consuetudinario y está constituida por normas jurídicas no escritas que se transfieren de generación en generación en el contexto de algunas organizaciones políticas. La legislación electoral también puede clasificarse en legislación constitucional y en legislación reglamentaria; así como en legislación electoral vigente y legislación electoral no vigente.
El derecho electoral se manifiesta mediante la jurisprudencia. La jurisprudencia en materia electoral se puede constituir en tribunales generales y en tribunales especializados en materia electoral. En México la jurisprudencia electoral está prevista y autorizada en los artículos 232 a 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Se constituye la jurisprudencia electoral con motivo de la interpretación, complementación, integración y aplicación de la legislación electoral vigente.
Fuentes del Derecho Electoral
Las fuentes son medios por los cuales surge o se expresa el Derecho (Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina; 1998). Algunas de estas fuentes pueden estar dadas por disposiciones constitucionales y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurídica, fines y causas, inducciones y deducciones, análisis y críticas, comparaciones, comprobaciones y síntesis. (Tratado de Derecho Electoral Comparado, op. cit., p. 17)
A este amplio conjunto de medios por los cuales se expresa el Derecho Electoral, agregan que el Derecho Internacional, dado en las convenciones internacionales que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los derechos políticos, estableciendo un gran número de contenidos relativos al sufragio y su utilización como elemento insustituible para la designación de los gobernantes en el marco de un sistema democrático de gobierno.[4]
Son fuentes del Derecho Electoral nacional primeramente las normas contenidas en la Constitución Nacional (Sección V, arts. 273 al 275)[5], seguida por las leyes electorales (Ley 834/96, Código Electoral vigente, la ley nº 635/95, que organiza la Justicia Electoral[6]ley 1825/2001 que establece el voto electrónico, la ley 772 que dispone la renovación total del Registro Cívico), así como la creciente jurisprudencia dictada por los órganos jurisdiccionales del fuero electoral. Luego pueden incluirse los reglamentos dictados por el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Después se encuentran los principios propios y particulares de esta disciplina, antes mencionados.
Finalmente, la doctrina nacional, en materia electoral forma la última de las fuentes de esta disciplina del Derecho. Cabe indicar que trabajos sistemáticos que aborden en profundidad el estudio sobre organismos electorales, su organización y funciones son sensiblemente escasos aún, principalmente porque la autonomía del Derecho Electoral en MÉXICO es de reciente data.[7]
Funciones del Derecho Electoral
Se atribuyen importantes funciones al Derecho Electoral. En primer término, se le asigna una función garantizadora. En efecto, el Derecho Electoral garantiza el Estado de Derecho. Dentro de la aspiración liberal de construir un Estado de Derecho, no podía quedar al margen la realidad electoral, expresión de la realidad política. De este modo, el Derecho Electoral tenía la misión de garantizar el derecho al voto. (Sánchez Torres; 1997, p. 22) Esta función garantista del Estado de derecho se ha visto enriquecida aún más en la medida en que van creándose en los países un fuero jurisdiccional propio, como lo es la Justicia Electoral, concebida para entender y juzgar todo lo atinente a las votaciones populares y los derechos de quienes resultaren electos.
Por otra parte, el Derecho Electoral garantiza también la democracia. Y en este sentido, se dice que tiene una función legitimadora, ya que, como comenta Aragón Reyes (Tratado de Derecho Electoral Comparado, op cit, p. 19) la democracia se afianza gracias al correcto funcionamiento de los procesos electorales.[8] Si las normas que integran el Derecho Electoral contribuyen a apuntalar procesos limpios, libres y transparentes, la democracia como forma de gobierno, se legitima, es decir, la ciudadanía confía en ella.
Se atribuye también al Derecho Electoral una función conformadora de la vida política, en razón de sus capacidades organizativas de la realidad política. Pero para que esta función se cumpla, debe el Derecho Electoral estar íntimamente vinculado con esa realidad en donde se pretende que rija y deben tenerse muy en cuenta el contexto general de la sociedad en la cual se aplicará y sus particularidades. Merced a esta función, se debate intensamente en los países sobre las bondades o no de las reformas electorales, de modo que se potencien al máximo los sistemas políticos de cada país.
La influencia conformadora del Derecho Electoral se plantea con relación a cuatro aspectos de la vida política: el sistema de partidos, la propia vida interna de los partidos, la selección y composición de las élites políticas y la estabilidad gubernamental del sistema político en general (Sánchez Torres, ibid).
Por último, debe atribuirse también al Derecho Electoral una función cívica, registral o conformadora de ciudadanía, en la medida que constituye una valiosa herramienta de educación ciudadana. Adentrándose en sus principios, normas y reglamentos, el ciudadano llega a comprender cómo ha de expresar su parecer en las consultas sometidas a su consideración, tornando realizable el ideal democrático.
Ubicación del Derecho Electoral dentro de la ciencia jurídica
El derecho electoral se ubica dentro del derecho político, en el que predominan relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados. Los contenidos del derecho político son identificados por una gran parte de la doctrina como contenidos del derecho público.
El derecho electoral se inserta dentro de la clasificación del derecho político, que además se integra por el derecho constitucional, el derecho administrativo, el derecho penal, el derecho fiscal y el derecho municipal.
Fuentes del Derecho Electoral.
Las fuentes del derecho electoral son las situaciones reales, las formas o el lugar de donde surge el derecho electoral en sus diversas manifestaciones de doctrina, de legislación, de jurisprudencia y de resolución jurisdiccional.
Clases de Fuentes:
a) Fuentes Reales. Son los problemas socio-jurídicos o situaciones reales que generan la creación del derecho; son los acontecimientos, los hechos que se provocan, la necesidad de nuevas reflexiones doctrinarias, nueva legislación y nuevas resoluciones jurisdiccionales. Son los problemas reales que nos inducen a reflexionar y a crear nuevas normas jurídicas.
b) Fuentes Formales. Son las formas o procesos mediante los cuales se crea el derecho electoral. Son fuentes formales del derecho electoral, el proceso de la investigación jurídica, el proceso legislativo, el proceso jurisprudencial y el proceso jurisdiccional. El proceso de la investigación jurídica crea la doctrina y con la doctrina se crea el conocimiento científico del derecho. La doctrina en materia electoral debe generarse mediante el proceso de la investigación jurídica.
El proceso legislativo, crea y modifica la legislación en todas sus modalidades. El proceso jurisprudencial genera la jurisprudencia en la materia. El proceso jurisdiccional es la forma mediante la cual se generan la resoluciones jurisdiccionales. La doctrina, la ley, la jurisprudencia y las resoluciones jurisdiccionales no son fuentes del derecho, sino que son manifestaciones concretas del derecho.
c) Fuentes Históricas. Son los documentos y precedentes que se requieren para la creación del derecho. Entre las fuentes históricas más importantes del derecho electoral destacan los libros, los archivos, los artículos, las leyes derogadas, la jurisprudencia superada, las resoluciones jurisdiccionales impugnadas y revocadas, los informes técnicos jurídicos, etc.
Concepto, aspectos, caracteres y funciones
- EL SUFRAGIO.
El sufragio o voto es una expresión política de la voluntad individual. Su existencia tiene por objeto la participación del ciudadano en la designación de los representantes del pueblo, de determinados funcionarios públicos, o la aprobación o rechazo de ciertos actos de gobierno.
En una democracia representativa como la nuestra, la existencia y vigencia del sistema electoral es una pieza fundamental, ya, que según lo manda la Constitución Nacional: "el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes" (art. 2). Es en la elección de esos representantes por medio del voto de la ciudadanía, donde se encuentra uno de los elementos principales del sistema democrático. Existen diferentes modos de sufragio, y de acuerdo con la forma que adopten, pueden distinguirse varias clasificaciones:
1 - Universal: El voto corresponde a todos los habitantes con excepciones de carácter general. No votan los menores de edad, los extranjeros, los incapacitados, etc. Calificado o Restringido: Sólo se permite votar a quienes poseen determinada posición económica o cierto grado de instrucción.
2 - Secreto: El sistema impide saber por quien vota cada ciudadano.
3- Público; Al votar, el votante evidencia públicamente por cual candidato o partido lo hace, (voto cantado).
4- Obligatorio; Votar es un derecho y un deber. No hacerlo provoca una multa o sanción en perjuicio del ciudadano que incurre en esa falta.
5- Facultativo: Votar es sólo un derecho. Quien no quiere hacerlo, no concurre a sufragar.
6- Directo: Los votantes sufragan directamente por los candidatos propuestos para cubrir los cargos electivos.
7- Indirecto: Los votantes sufragan por electores quienes, a su vez, hacen la elección final entre los candidatos propuestos para cubrir los cargos electivos.
La organización del sufragio, en lo que hace a la distribución territorial de los cargos electivos, también da lugar a distintas formas:
De colegios, distritos o circunscripciones uninominales: El territorio se divide en pequeños distritos o circunscripciones y en cada uno de ellos se elige un representante. Los votantes de cada distrito sólo eligen entre los candidatos a ocupar ese cargo.
De colegios, distritos o circunscripciones plurinominales; El territorio se divide en grandes distritos electorales; a cada uno de los cuales corresponde un cierto número de candidatos (en el caso de los diputados nacionales, ese número cambia según el número de habitantes de cada distrito). El ciudadano de cada distrito vota por el total de la lista de candidatos para esa región. Es el sistema predominante.
De colegio o distrito nacional único: En este caso el territorio nacional constituye un solo distrito electoral. Cada ciudadano vota por tantos candidatos como cargosa cubrir existen en todo el país.
También el sistema de representación da lugar a diferentes formas electorales:
Mayoritario: En cada distrito electoral sólo son elegidos los candidatos del partido que obtiene la mayoría; las minorías quedan sin representación en ese distrito.
Minoritario: En cada distrito son elegidos representantes de las mayorías y también de las minorías, según distintos procedimientos:
Voto imperfecto o limitado
Voto acumulado
Empíricos o no proporcionales
Del mínimo electoral
Proporcionales
Sistema D'Hont
Sistema Have
Sistema Hagenbach
Analizaremos, en primer lugar los sistemas no proporcionales o empíricos:
• Voto imperfecto o limitado: cada ciudadano vota por un número de candidatos inferior al total de cargos a ocupar. Los cargos restantes son asignados a las minorías.
Régimen de voto acumulado: Se permite a cada votante emitir un sufragio por cada cargo a cubrir; le está también permitido concentrar su voto en uno o varios candidatos-
- Sistema del mínimo electoral: Un candidato puede presentarse como tal en varios distritos y es elegido sumando todos los sufragios que obtenga, aún cuando no logre mayoría en ningún distrito en particular.
Los sistemas proporcionales se aplican para lograr una mayor precisión en la representación de mayorías y minorías. Se busca con ellos que el número de elegidos corresponda proporcionalmente al número de votantes que haya apoyado a cada partido y refleje así, más exactamente, la voluntad de la ciudadanía. En el cuadro anterior se han citado varios de estos sistemas, de los que describiremos solamente el creado por el profesor D'Hont, que es el que se aplica usualmente en nuestro país:
1- Se divide el número total de votos obtenidos por cada partido por 1, 2, 3...hasta completar el número de candidatos a elegir.
2- Se ordenan numéricamente los cocientes de estas operaciones, de mayor a menor, hasta una cifra igual al numero de representantes a elegir.
3- El menor de esos cocientes se usa como divisor común.
4- Se divide el número de votos obtenidos por cada partido por ese divisor común y el resultado es el número de representantes que corresponde a cada partido.
- ASPECTO SUBJETIVO Y OBJETIVO DEL SUFRAGIO.
"El derecho de sufragio, como los demás derechos fundamentales, puede ser entendido en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del titular del derecho de libertad; el derecho a votar (o a presentarse como candidato) y por lo mismo también la libertad de no votar (o de no presentarse como candidato) son la expresión de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio. Desde la consideración objetiva, el derecho de sufragio es, como ya se señaló, un principio básico de la democracia o, en términos jurídicos, del ordenamiento democrático. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una dimensión institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y otra dimensión pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre así y la acentuación de la dimensión objetiva o institucional pueden incluso hacerla prevalecer sobre la dimensión subjetiva del derecho mudándolo de naturaleza, esto es, transformándolo de derecho en obligación".
- LA NATURALEZA JURÍDICA DEL SUFRAGIO
En torno a la caracterización jurídica del sufragio, se ha producido un intenso debate a partir de la Revolución francesa, cuyas posiciones principales son las siguientes:
- A. EL SUFRAGIO COMO DERECHO
La teoría del sufragio como derecho aparece conectada a la concepción rousseauniana de la soberanía popular entendida como la suma de las fracciones de soberanía que corresponden a cada ciudadano. A partir de aquí se deduce que el sufragio es un derecho pre estatal, innato a la personalidad. Para Rousseau, de la cualidad de ciudadano se deduce su derecho de voto, "derecho que nada puede quitar a los ciudadanos", concluye.
- B. EL SUFRAGIO COMO FUNCIÓN
La teoría del sufragio como función se conecta con la concepción sieyesiana de la soberanía nacional -la nación, ente distinto de cada uno de los ciudadanos que la componen, es la única soberana- de la que se deriva la separación entre el derecho de ser ciudadano (ius civitatís) y el derecho a ser elector (jus suifragii).
De acuerdo con esta doctrina son titulares del jus suffragii aquellos ciudadanos que reúnan las condiciones determinadas por el legislador, que les coloca en una situación objetiva particular: se les pide que participen en la elección de los gobernantes; con ello no ejercen ningún derecho personal, sino que actúan en nombre y por cuenta del Estado, ejercen una función política (J.M. Cotteret y C. Emeri: Les systémes électoraux. Paris, 1973).
- EL SUFRAGIO COMO DEBER
La lógica inherente a la concepción anterior conduce inevitablemente a admitir que el sufragio es un deber jurídico estricto; no es el sufragio -mantienen los que apoyan esta tesis- un derecho disponible por el individuo, sino una obligación jurídica impuesta al individuo en aras del funcionamiento armónico de la vida política del Estado. Aunque los teóricos del voto obligatorio sostienen que éste no coarta la libertad individual porque sólo obliga al ciudadano a participar bajo la amenaza de una sanción, pero no impone deber alguno respecto del contenido del voto, consideramos que el sufragio que deja de ser libre en cuanto a la decisión primaria sobre su emisión, deja de ser auténtico sufragio.
A partir de estas teorías clásicas han surgido modernamente otras concepciones que tratan de enmarcar el sufragio bien como función estatal, bien como función pública no estatal, bien, finalmente, como derecho público subjetivo y función pública no estatal. Esta concepción última, flexible e híbrida, es la que ha sido acogida mayoritariamente -tanto doctrinalmente como en el Derecho Positivo- y permite clasificar al sufragio entre los derechos-función. El sufragio es, además de un derecho personal -aunque ejercido corporativamente- de carácter funcional, una función, pues a través del mismo se procede a determinar la orientación de la política general, ya sea mediante la designación de los órganos representativos, ya sea mediante la votación de las propuestas que sean sometidas a la consideración del cuerpo electoral.
- CARACTERÍSTICAS DEL SUFRAGIO
El sufragio ha de ajustarse a unas pautas determinadas para que las elecciones puedan calificarse de democráticas, pautas que parten de una condición previa: la universalidad del sufragio. Se funda en el principio de un hombre, un voto. Con la misma se pretende el máximo ensanchamiento del cuerpo electoral en orden a asegurar la coincidencia del electorado activo con la capacidad de derecho público. La definición del sufragio universal sólo puede hacerse de modo negativo. El sufragio es universal cuando no se restringe ni por razón de la riqueza (censitario) ni por razón de la capacidad intelectual (capacitario). El sufragio universal significa que el cuerpo electoral está compuesto por todos los ciudadanos-sin discriminación de grupos sociales específicos- que cumplen determinadas condiciones (nacionalidad, edad, goce de los derechos civiles y políticos e inscripción en el censo). Fuera de estas condiciones de carácter técnico, cualquier otra resulta inadmisible o incompatible con la universalidad del sufragio, que hoy constituye una conquista irrenunciable en los Estados democráticos. De la misma forma, la capacidad electoral pasiva debe tender también a la universalidad.
Las limitaciones impuestas, sean las que sean, deben responder no a limitar la libre elección, no a intenciones políticas, sino a razones de orden práctico fundadas en el interés general de la comunidad.
Cumplida la condición previa de la universalidad, el sufragio, en un Estado democrático, ha de responder a las siguientes pautas que hoy proclaman todos los textos constitucionales:
- LA LIBERTAD DE SUFRAGIO
Cuyo principal componente es la vigencia efectiva de las libertades políticas. El sufragio es libre cuando no está sujeto a presión intimidación o coacción alguna. Pero no basta con preocuparse de la protección del elector considerado aisladamente, pues -escribe W.J.M. Mackenzie (Elecciones libres. Traducción española. Madrid, 1962) - "la fuerza organizada y el poder del capital no deben emplearse para influir al elector individuo, porque destruyen la naturaleza del sufragio". Pero ¿no es igualmente improcedente que la intimidación y el soborno influyan en los electores como conjunto? Este problema es más difícil. La fuerza organizada y la libertad de disponer del dinero son los resortes del poder en la sociedad y ningún acto social -y la votación lo es- puede sustraerse por completo a su influencia. Con todo, es una premisa fundamental del sistema el que las elecciones no pueden ser libres si quienes gobiernan pueden manejarlas para afianzarse en el poder, porque las elecciones libres tienen como finalidad esencial la legitimación y la limitación del poder.
- LA IGUALDAD DE SUFRAGIO
Es consustancial al sufragio universal (un hombre, un voto). Exige no sólo que todos puedan votar sino que todos los votos tengan el mismo valor. Todos los votos deben influir en el resultado electoral; éste debe estar formado por la suma de todos los votos (H. Kelsen: Teoría general del Estado. México, 1979). Este principio se viola a través de fórmulas tales como el sufragio reforzado, es decir, de la atribución de dos o más votos a determinados electores que presentan requisitos específicos (voto plural, voto familiar o voto múltiple) o como el sufragio indirecto que puede ser de doble grado o de grado múltiple y que aunque se suele disfrazar con argumentos federalistas o descentralizadores en realidad introduce desigualdades en la representación, así como un elemento censitario, ya que aunque el sufragio es universal en la base es censitario en la cumbre.
- EL SECRETO DEL SUFRAGIO
Constituye exigencia fundamental de la libertad de sufragio considerada desde la óptica individualista. Aunque se han ofrecido argumentos a favor del voto público por autores de gran relieve como Montesquieu o Stuart Mill, hoy se entiende que el carácter público del voto implica un atentado a la libertad del elector al hacerle más vulnerable a las presiones e intimidaciones de grupos privados o del poder mismo. El secreto del voto es en todo caso un derecho del ciudadano elector, no una obligación jurídica o un principio objetivo.
"Así pues, cuando se formula el problema del derecho electoral en el terreno de la teoría general del Estado, hay que reconocer que: primero los ciudadanos, como tales, no pueden tener parte en el ejercicio de la soberanía sino en virtud de la Constitución. Así, cuando el elector acude a votar, no lo hace como miembro del cuerpo nacional que por tal motivo tiene un derecho preexistente a la ley del Estado, sino que vota en virtud de una vocación que desciende de la Constitución, y por consiguiente en virtud de un título otorgado y derivado. Y en este sentido, el derecho de sufragio no es un derecho individual, ni tampoco cívico, sino una función constitucional. Segundo, por los mismos motivos, el derecho de elección no es, para el ciudadano, el ejercicio de un poder propio, sino el ejercicio del poder de la colectividad. Y también en esto aparece como una función estatal. El ciudadano, al votar, no actúa por su cuenta particular, como persona distinta del Estado o anterior al Estado, sino que ejerce una actividad estatal en nombre y por cuenta del Estado. Así es como, en la democracia directa, el cuerpo de ciudadanos ejerce su potestad estatutaria como órgano supremo del Estado, no constituyendo más que una sola y misma persona con este último (...). Igualmente, en la democracia llamada representativa -suponiendo que el régimen electoral se conciba como un medio de hacer depender la voluntad de los elegidos de la del cuerpo electoral- no debe considerarse por ello a éste como dotado con respecto al Estado de una personalidad o soberanía especiales, sino como formando un órgano estatutario de la persona Estado, por la cual tiene el encargo de querer de una manera inicial. Tercero y finalmente, del hecho de que el elector no tiene poder propio, sino únicamente una competencia constitucional, resulta que sólo puede ejercer esta competencia dentro de los límites bajo las condiciones que la misma Constitución ha determinado".
Asimismo es menester considerar que en la raíz de la cuestión debatida: obligatoriedad-voluntariedad del sufragio, está el concepto de democracia mismo. Alejados de concepciones excesivamente prescriptivas o valóricas de la democracia, que la entienden como una "filosofía de vida" o la definen por sus valores y principios de identidad como la "noble" tradición republicana, podemos sostener que desde una concepción procedimental o más descriptiva de la democracia, tenemos dos aproximaciones a partir de las cuales también se puede responder acerca de la cuestión de la obligatoriedad del sufragio: una aproximación (concepción liberal) entiende que la democracia es un método para que el pueblo elija entre élites en competencia por el voto popular análogo al mercado, en que el derecho de sufragio el ejercido libremente (sin coacción o presión) por el ciudadano-consumidor, y otra aproximación(concepción deliberativa) entiende la democracia como un método para adoptar decisiones correctas, fruto de la deliberación pública, diálogo y plural intercambio de ideas, en la que el sufragio es un derecho que permite hacer efectiva la participación en estas decisiones.
Con frecuencia el (neo) liberalismo rampante, que en ocasiones seduce bajo la etiqueta bien pensante angloamericana, se inclina por la primera aproximación acerca de la democracia revistiéndola de un análisis formal- economicista, cuando no plagado de fórmulas de dudosa utilidad científico analítica o más vulgarmente recurriendo a "encuestas", "sondeos" o "estudios de opinión", y en que la respuesta está en el mercado en que partidos, candidatos y programas son la oferta (bienes) que periódicamente el ciudadano-consumidor adquiere libremente. En esta concepción liberal la política, en el sentido de formación de la voluntad política de los ciudadanos, tiene la "...función de agavillar e imponer los intereses sociales privados frente a un aparato estatal que se especializa en el empleo administrativo del poder político para conseguir fines colectivos" (Habermas); y los derechos políticos dan a los ciudadanos la posibilidad de hacer valer sus intereses privados de modo que puedan agregarse a otros intereses privados, hasta formar la voluntad capaz de una efectiva influencia.
La participación de la comunidad política en lo que le es común es una objetivo de la democracia, siguiendo en esta parte a la vieja tradición republicana, participación amplia, sin exclusiones o discriminaciones, de modo que todos sean parte de la deliberación en el espacio de lo público y del diálogo, de suerte que la autonomía personal-colectiva nos libere de la dominación desnuda, y nos haga partícipes de la autoridad o poder político estatal, confiriendo un fundamento secular a la obligación política. Ello es así porque nuestra libertad no sólo es negativa, consistente en el despliegue de nuestra subjetividad a favor de una más plena personalidad, sino también libertad positiva, consistente en la autonomía para adoptar decisiones que nos obligan a todos. En palabras de Habermas: "El derecho de voto interpretado como libertad positiva se convierte en la tradición republicana en paradigma de los derechos en general, no sólo porque ese derecho es condición sine qua non de la autodeterminación política, sino porque en el queda claro cómo la inclusión en una comunidad de iguales depende de que los individuos estén capacitados para hacer aportaciones autónomas y para posesionarse como consideren oportuno". En la "difícil" democracia contemporánea, que reduce los ámbitos de la política y de lo público, resulta gravitante para el Estado democrático, contribuir a generar condiciones de "juicio político" en la ciudadanía, el que no sólo exige un "procedimiento de decisión", sino una educación en visión hermenéutica, en gusto y entendimiento; que haga del ciudadano un sujeto activo y juzgante.
La tradición republicana en este aspecto es valiosa, ya que nos permite reunir la libertad negativa-positiva, y por cierto la igualdad formal-material, ligando libertad e igualdad con la democracia misma, a través de los derechos fundamentales, en la que éstos como dispositivos contra mayoritarios protegen a las personas en los planos individual, social y político de las mayorías, generándose un "coto vedado" asegurador de la no ingerencia, de la autonomía y de un mínimo de bienestar. Esta poderosa ligazón entre libertad positiva e igualdad es el soporte de la democracia de los antiguos y de los modernos, a partir de mito expuesto por Protágoras, en el diálogo homónimo, de la distribución a todos los hombres del arte del juicio político (politiké techne), que conlleva la igualdad política (isotimia).
Por ello conforme a la Constitución, en su definición republicano democrática, se le impone a los ciudadanos electores la "pesada carga" de concurrir a ejercer su derecho de sufragio cada cuadrienio, en elecciones políticas y elecciones administrativas.
En el fondo la aproximación propuesta en este trabajo busca en los planos teórico -práctico dar cuenta de la naturaleza compleja de derecho de sufragio, de la necesidad de abordar su estructura normativa y de contenido en una dimensión subjetiva que permite encuadrar este derecho fundamental como un derecho subjetivo público de participación, y en una dimensión objetiva que permite identificar en la obligatoriedad una base o principio constitucional configurador del sufragio universal, y que engarza con el orden republicano democrático, dado que a través del cuerpo electoral se efectiviza la soberanía popular; convergiendo así de algún modo sincréticamente la concepción liberal y la concepción republicana de democracia.
En consecuencia se asiste a un abordaje teórico del derecho de sufragio desde la doctrina de los derechos fundamentales, ligando el sufragio activo - sufragio pasivo en su dimensión subjetiva a la facultad de participar en la formación de la voluntad política del Estado y su dimensión objetiva al orden político democrático republicano.
Esta doctrina de los derechos fundamentales reconoce en el derecho de sufragio, una doble o compleja naturaleza (derecho-función), y como dominante una aproximación "institucional" o abierta, que supere los riesgos que por una parte reduce el derecho de sufragio a un derecho negativo o civil en que la participación en la cosa pública es disponible por el titular, y los riesgos de funcionalización y utilitarismo que subyace al sufragio - deber o sufragio función.
Un sector dominante de la doctrina define el derecho de sufragio como un derecho - deber o función, doble naturaleza asociada a la participación política del ciudadano en la comunidad política y a la virtud cívica que es el soporte espiritual en el sentido de Montesquieu del orden republicano democrático. Desde esta perspectiva la ciudadanía o cuerpo electoral es un cuasi órgano del Estado (poder electoral) en que reside la soberanía, y por ende, la fuente de legitimidad del poder político.
Sufragio: democracia representativa y democracia participativa
El tema central de este capítulo está presente en el debate político de la humanidad desde hace, por lo menos, dos siglos.
Las raíces de los sistemas políticos de representación se encuentran en los regímenes constitucionales de los Estados Modernos. Los regímenes políticos antiguos y medievales, por darse en sociedades esclavistas o serviles, no pueden ser identificados con las situaciones inauguradas en el Estado Moderno.
Al igual que el Absolutismo, donde la idea de "contrato" ya aparece y el súbdito ya es portador de ciertos derechos, su condición también es distante a la calificación de ciudadano.
Los orígenes de los sistemas representativos nacen de concepciones liberales que expresaban el desarrollo y la maduración de las sociedades mercantiles y de las condiciones objetivas para el surgimiento del capitalismo.
Ese proceso no fue lineal ni simultáneo en Europa o el Nuevo Mundo y expresa a través de varias corrientes teóricas las contradicciones y conflictos sociales que permearon el surgimiento del modo de producción capitalista.
Para simplificar, a efectos de esta presentación podemos reducir a dos grandes vertientes ideológicas burguesas la justificación del Estado, su necesidad y cómo se legitima. Ambas parten del derecho natural del hombre a la libertad y de la crítica al Estado absolutista, en su justificación del derecho divino de las monarquías o del "contrato" por el cual los hombres, para salir del permanente estado de guerra en que, naturalmente, se encontraban, abdicaban de su soberanía y la transferían de manera absoluta a un rey.
Esta era para los absolutistas la única condición por la cual los hombres podrían vivir en armonía pues todos abdicaban de su soberanía a favor de un Estado todopoderoso que, por el temor y el poder coercitivo, garantizaba la paz y la vida en sociedad.
La primera de esas vertientes, la concepción liberal posesiva propietarista, está en el pensamiento de John Locke (1632-1704) que construye su critica al Absolutismo, como dijimos, no por su carácter contractual que ya aparecía en la obra de Thomas Hobbes (1588-1679) sino por la crítica y justificación del derecho divino en el que los monarcas buscaban justificar su poder absoluto.
El derecho natural para Locke es el derecho a la libertad que, junto con el trabajo, sustenta el derecho a la propiedad y el Estado tiene como función, como objetivo defenderla. Pero esta debe ser la función esencial del Estado bajo control de representantes delegados con el derecho de hacer las leyes y aplicarlas.
La otra vertiente es la concepción liberal "igualitaria" de Jean Jacob Rousseau (1712-1778) cuya base del contrato social presupone la idea del derecho natural a la libertad pero también a la igualdad como condición humana.
Esta introducción no es una divagación teórica o un mero juego de palabras sino que busca situar los orígenes de nuestro debate sobre la delegación de poder. Comprender que no es un debate reciente y que se constituyó hace siglos como un desafío para la humanidad.
De igual modo registrar que las diferentes concepciones teóricas, ideológicas de ese proceso expresan intereses sociales distintos a lo largo de la historia y tienen, hasta hoy, consecuencias diferentes en el desarrollo político de la humanidad.
Es importante destacar que este debate expresa intereses sociales distintos entre clases y fracciones de clase en el pasaje de una sociedad de pequeños productores, artesanos y agricultores que salen del yugo feudal hacia la consolidación de una nueva elite dominante típicamente capitalista. Le da la verdadera dimensión histórica de que estas concepciones responden a un momento de la humanidad. No son eternas, como no lo fueron las concepciones del mundo del feudalismo o de la transición absolutista. Son relaciones de la sociedad y del Estado que pueden ser alteradas por el protagonismo de los agentes históricos.
Esto vale para esa época y vale, por supuesto, para los días de hoy.
La concepción propietaria se fundaba en la identificación de que el derecho a la libertad es el derecho a la propiedad. El Estado era el "contrato" para su garantía, para el mantenimiento de la propiedad y de otros derechos.
En esta concepción, tanto en Locke como en las formulaciones de Kant (1724-1804) sobre el Estado de Derecho, se presuponen ciudadanos con derechos desiguales en función de la propiedad: "Ciudadanos independientes y ciudadanos no independientes". A éstos, por su condición de desposeídos, de no propietarios, no se les podía otorgar el derecho al voto, el derecho a la representación en el poder de Estado, de preferencia parlamentario.
Para Locke, a pesar de su visión laica y de la defensa de la tolerancia en una época de intransigencias confesionales, el Estado, la sociedad política que resulta del contrato y lo que expresa la soberanía, el poder coercitivo del Estado, incluso el de condenar a muerte!
La otra concepción, burguesa democrática, el liberalismo igualitario de Rousseau, se fundaba en la visión que "los hombres nacen libres e iguales", además de que él también constatase que, en su época, "en todas partes había engrillados".
Si la frase expresaba la realidad del mundo en que vivía donde los hombres no nacían libres e iguales, como "deseaba" el pensamiento de Rousseau, ésta fundamentación es riquísima para expresar su pensamiento basado en la pequeña producción y en el artesanado, la realidad de las pequeñas localidades y/o regiones que rápidamente comenzaba a ser superada por la acumulación capitalista.
Esa realidad conocida por el autor fue suficiente para defender que la soberanía del pueblo, formado por individuos "libres e iguales" no podría ser transferida por necesidad y opción a un monarca, como querían los absolutistas, ni podría ser delegada, en el contrato, al Estado Parlamentario.
Decía Rousseau que al acto en el cual se realiza el contrato de la sociedad política, donde el pueblo conviene un gobierno, existe un momento anterior que es aquel en que el pueblo es pueblo y ésta condición es la convención primera, aquella soberanía que no puede ser transferida, delegada o dividida.
Para que se mantengan las condiciones de libertad e igualdad donde ningún ciudadano pierda su soberanía en el proceso de formación de la voluntad general, esta no puede ser delegada o transferida, a no ser a los encargados de ejecutarla cuyos mandatos deben ser revocables en cualquier momento.
La concepción utópica de Rousseau, era irreal al mundo que lo rodeaba y rápidamente se transformaba, bien como su concepción sobre la propiedad era simplista, ingenua y basada en la picardía de usurpadores, preanunciaba el gran desafío para cualquier avance democrático al interior de las concepciones liberales.
A partir de estas grandes vertientes se dividen, a lo largo de estos casi dos siglos, sistemas políticos representativos con características propias, con diferenciaciones, pero fundados de modo predominante en la visión del liberalismo propietarista, posesivo.
Se desdoblan en las formas de repúblicas o monarquías constitucionales parlamentarias donde la soberanía popular delegada al Parlamento unifica las funciones legislativas y ejecutivas a partir de las relaciones de fuerzas al interior de la institución.
Se expresan también en las repúblicas presidencialistas donde la división de poderes y competencias es más nítida y donde el Ejecutivo y el Legislativo son elegidos por criterios diferentes.
En esa larga experiencia histórica de los países liberales, ya tenemos un elemento de debate e intercambio de informaciones, los sistemas electorales.
Estos también expresan diferentes niveles de desarrollo económico y grados distintos en la organización política de las clases y fracciones de clases sociales en la disputa de espacios y representaciones dentro del sistema liberal.
Pero, principalmente, ese proceso histórico dio visibilidad cristalina al hecho de que el liberalismo, a lo largo de esos dos siglos, no fue y no es sinónimo de democracia.
Dependiendo del país, durante décadas en el siglo pasado y en este, el derecho a la organización político-partidaria, el derecho al sufragio universal, fueron conquistas duramente alcanzadas. A lo largo del liberalismo, el ejercicio del voto fue elitista, excluyente o limitador: el voto censatario basado en la propiedad y/o en los impuestos dominó el siglo XIX.
En el Brasil-Imperio se excluían a los negros esclavos, a los indígenas, a las mujeres, a los pobres, en suma, a la mayoría oprimida de la población. Al fin, estos no podían ser
"ciudadanos independientes", como pensaban Locke y Kant, lo que beneficiaba a la oligarquía terrateniente.
Las luchas sociales del siglo XIX por el derecho a la sindicalización, al partido político y a la universalización del voto complementaban así las luchas por la jornada de trabajo y por las condiciones laborales.
Las nuevas contradicciones, los nuevos conflictos, las nuevas relaciones de clase producirán nuevas concepciones político-ideológicas de explicación del mundo y de las relaciones entre la Sociedad y el Estado. Al par de las reivindicaciones y conquistas sociales se desarrolla una nueva concepción del mundo: el pensamiento socialista.
Este tampoco es unívoco, pero en la concepción marxista se hace la crítica a la concepción liberal, afirmando - de manera esquemática - el carácter de clase del Estado, su relación y subordinación a los intereses predominantes en la sociedad en la esfera de la producción.
La igualdad del Estado de Derecho no supera la igualdad jurídica del ciudadano y apenas intenta esconder la enorme desigualdad presente en la sociedad civil en función de la propiedad privada de los medios de producción.
Fuera de la condición insubstituible de que el socialismo requiere la superación de la sociedad de clases y, por lo tanto, del fin de la propiedad privada, el marxismo no desarrolla una concepción del Estado socialista en el sentido de teorizar sobre las nuevas instituciones y sobre cómo serían las relaciones políticas en la nueva sociedad.
Fueron experiencias concretas como la vivida por la Comuna de París (1871) y después por la Revolución Rusa (1917) las que permitieron sistematizaciones teóricas y propuestas que retomaron el problema de la representación política, de la delegación de poder.
La cortísima vida de la Comuna, sofocada en poco más de dos meses de experiencia, no
Permitió a las clases populares que la impulsaron desarrollar un nuevo tipo de Estado. Pero, al menos, procuraron constituir nuevas relaciones políticas donde predominaban criterios para disminuir delegaciones de poder, ampliar la revocabilidad de los mandatos, modificar a las fuerzas armadas substituyéndolas por ciudadanos armados y disminuir diferencias de remuneración entre los servidores públicos, tratando de no crear privilegios ni favorecer burocracias.
La victoria de la Revolución Rusa inauguró una nueva etapa en la historia de la humanidad proponiéndose constituir las relaciones políticas de un nuevo Estado cuya gran pretensión y objetivo era, también, auto extinguirse junto con el fin de la sociedad de clases.
El gobierno basado en consejos (soviets) que retomaba el viejo tema de la delegación de poder, se proponía superar la mera igualdad jurídica y la distancia del poder político de la mayoría de la población, a través de los consejos (soviets) que resumirían en una sola persona al productor y al legislador.
La experiencia soviética no sobrevivió a la guerra civil y al proceso de autoritarismo y burocratización que prevaleció en la lucha interna en la Unión Soviética. El partido único y la identificación de este con el Estado centralizador y todopoderoso apartaron la posibilidad del fortalecimiento de la auto-gestión, de la auto-organización y del control democrático de un Estado tan sólo planificador "de las cosas" y no un instrumento de dominación de clase, "de la gente".
El "socialismo real" del Este Europeo y de China y sus seguidores menores sofocaron este debate en el campo de la izquierda a lo largo del siglo y el extendido predominio de las experiencias social-demócratas o de las democracias burguesas liberales consolidó a la democracia representativa como un ápice del avance político de la humanidad.
El brillo fue ofuscado, ciertamente, por el rosario de dictaduras militares y de autoritarismo populista que se sucedieron en América, África y Asia y la misma Europa no salió indemne:
En las últimas décadas, el fin de la "guerra fría", la profunda crisis vivida por las experiencias del Este Europeo y la fallida "doctrina de seguridad nacional" en América
Latina, consolidaron a la democracia representativa en un gran número de países y en los casos en que sustituyó dictaduras tuvo destacada importancia en las conquistas políticas de esas sociedades.
Es innegable, entretanto, que en la mayoría de los países de democracia liberal el sistema de representación vive un proceso de crisis de legitimidad que se expresa en la abstención electoral, en la apatía y no participación político-social y en los bajos índices de afiliación (político) partidaria.
Las causas varían entre los distintos países pero puede afirmarse que las principales residen en:
El proceso de burocratización y el carácter autoritario de las administraciones y parlamentos;
La falta de control de los electores y/o del partido sobre los electos;
Los sistemas electorales que distorsionan la representación, defraudando la voluntad popular, a través de los mecanismos distritales y/o barreras y obstáculos para los partidos pequeños;
Los cambios partidarios sin pérdida del mandato, donde el Brasil debe ostentar el record mundial, amparados por la ley;
La incapacidad de esos sistemas que garantizan la reproducción del capitalismo y su legitimidad frente a la evidencia de ser éste reproductor de desigualdad y de explotación social.
Es en este cuadro que nuestra experiencia de once años de democracia participativa, en Porto Alegre, adquiere sentido e importancia.
Sin desconocer los límites de las experiencias locales y que nuestra práctica necesita estar inserta en un proyecto mayor, que piense al país dentro de una nueva concepción del mundo, no cabe cruzar los brazos y esperar que todos los problemas teóricos y estratégicos estén resueltos para poder actuar.
Al final, como dice Eduardo Galeano, citado en este panel, la utopía, aun cuando pareciera apartarse de nosotros tiene como función obligarnos a caminar para alcanzarla.
En ésta última década construimos, el gobierno y el movimiento popular, una rica experiencia participativa. Tiene su centro en el Presupuesto Público, el elemento más importante, pero no el único, en una gestión municipal.
Es cierto que el grado de comprensión y de conciencia es diferente entre los participantes, pero quien vive esa práctica difícilmente no adquiera otra visión del Estado, de su funcionamiento y de su carácter.
Lo que importa, con todo, desde nuestro punto de vista, es que en la práctica desarrollada se resaltan experiencias que componen o tienen la potencialidad de componer un proyecto mayor que venga a retomar el viejo dilema de cómo construir y garantizar una democracia concientizadora y transformadora en sí misma.
No pretendo retomar la dinámica de los mecanismos de funcionamiento de esa experiencia.
Sus plenarias regionales y temáticas, su organización a partir de un Reglamento Interno producido por los participantes y que se perfeccionó a lo largo de la década del 90, fue objeto de una larga exposición.
Nuestro objetivo en este momento es intentar rehacer el eslabón de una experiencia concreta con el debate teórico anterior sobre la democracia representativa y participativa.
Para nosotros, esa cuestión es esencialmente programática. Reflexión y práctica del campo político democrático-popular, que las fuerzas y partidos socialistas pretenden representar.
La cuestión democrática es central en cualquier proceso de resistencia y superación al neoliberalismo predominante. La democracia participativa, por su potencial movilizador y concientizador, permite a los ciudadanos descubrir al Estado, establecer un efecto de demostración para otros sectores de la sociedad traduciendo este método para las esferas de la lucha política y de la competencia administrativa.
Por lo tanto nuestro objetivo era establecer la ligadura entre las cuestiones teóricos programáticos y nuestro método de construcción de una experiencia de democracia participativa en sus elementos constitutivos.
Así, las principales características de nuestra experiencia pueden ser resumidas en algunos aspectos susceptibles de servir de referencia y de método, independiente del conocimiento insustituible de cada realidad, para otras experiencias.
La primera de ellas es la participación popular, directa o indirectamente, como en el caso de Porto Alegre donde la participación directa en el Presupuesto Participativo, tanto regional como temática, no es contradictoria con una red de consejos municipales formados por representantes de entidades y asociaciones que también influyan, fuertemente, en las políticas públicas.
La segunda característica es la práctica directa, la acción insustituible de los ciudadanos en las reuniones, discusiones y momentos de conocimiento de los datos, de los números para que las personas se apropien de los elementos necesarios para decidir, formen comisiones de control, de fiscalización y tengan el espacio para la cobranza y la crítica. Cuanto más esto fuera hecho directamente, sin transferirlo a otros, sean ellos líderes comunitarios, sindicales, mayor y más rápido será el avance de la conciencia democrática.
La tercera característica de nuestra experiencia es la auto-organización, expresada en la auto reglamentación construida y decidida por los propios participantes en un saludable ejercicio de soberanía popular que no quede siempre a merced de leyes y decretos decididos por otros. La experiencia de la auto-reglamentación fue riquísima, incorporando criterios que fueron producto de la propia práctica desarrollada, como por ejemplo, consejeros con delegación imperativa y sustitución o revocación de los mandatos cuando consejeros o suplentes abandonan o no cumplen las funciones asumidas.
De la misma forma, la experiencia y el debate entre los participantes llevaron a establecer también que funcionarios de la administración con cargos de confianza del gobierno no podrían ser consejeros a no ser que renunciasen a aquella situación.
El reglamento incorporó, igualmente, criterios de proporcionalidad cuando la comunidad no encuentra consenso y la disputa involucra a varios candidatos a la condición de consejeros, así como el espíritu de solidaridad a la hora de definir variables (población, carencia de equipamiento público) para jerarquizar obras y servicios.
Al concluir quiero afirmar que nuestra experiencia no es una receta o un modelo de exportación pero es una práctica que se suma a otras y con las cuales queremos dialogar y aprender a buscar nuevos caminos para nuestras comunidades.
Nuestra convicción se funda en el proceso histórico que nos enseña que no hay verdades eternas y absolutas en las relaciones entre la sociedad y el Estado y estas se hacen y se rehacen por el protagonismo de los seres sociales y que la búsqueda de una democracia sustantiva, participante, regida por principios éticos de libertad e igualdad social continúa siendo nuestro horizonte histórico y nuestra utopía para la humanidad.
En nuestra magna Constitución Nacional claramente establece la relación que debe haber entre Estado y sociedad en su carácter de estructura política y electoral en su artículo 1o. De la forma del Estado y de Gobierno
La República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen esta Constitución y las leyes.
La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.
- FUNCIONES DEL SUFRAGIO. ARTS. 3RO DE LA CN Y 1RO. DEL CÓDIGO ELECTORAL
Un derecho del sufragio "efectivo" y unas elecciones democráticas cumplen funciones políticas de importancia básica en un Estado que pretenda ser democrático.
La primera es la de producir representación, según ha sido visto más arriba. La democracia representativa solo es posible gracias a las votaciones democráticas, es decir, a que el derecho de sufragar sea universal, igual, libre y secreto. La función de los partidos políticos en articular esta mediación no la restringe ni la desvirtúa; al contrario, la organiza y la racionaliza.
El sufragio también permite producir gobiernos pues mediante aquel, los ciudadanos establecen y/o cambian en forma pacífica a sus gobiernos.
Otra función del sufragio es la limitación del poder: limitación en el tiempo, en la medida que no es concebible un sufragio democrático si no es periódicamente ejercitable, esto es, si la representación existe por períodos limitados. Elecciones libres equivalen a elecciones periódicas. Esta limitación temporal del poder, sumada a la limitación funcional (división de poderes) y la material (reconocimiento de derechos fundamentales), constituye el presupuesto del Estado liberal democrático.
La última función, separable de las anteriores a efectos didácticos, aunque inclusiva de todas ellas, es la de legitimar al Estado. La declaración hecha en todas las Constituciones políticas del mundo, de que la soberanía radica en el pueblo, se hace realidad en la medida en que está garantizado el derecho de sufragio, único instrumento que asegura con veracidad qué es lo que quieren los gobernados. Así lo entiende nuestra Constitución Nacional establece en su artículo 3ro. Del Poder Público, que "El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de la ley".
El art. 1ro. del Código Electoral vigente reconoce este aserto al expresar: "Art.1°.- El sufragio es un derecho y deber político que habilita al elector a participar en la constitución de la autoridades electivas, por intermedio de los Partidos políticos o candidatos independientes, conforme a la Ley.
En la medida que la representación política defiende intereses generales, la función legitimadora del sufragio se manifiesta, al mismo tiempo, como función de integración en la comunidad política estatal.
- EL VOTO. CARACTERÍSTICAS. ART. 4TO. DEL CÓDIGO ELECTORAL
Si bien en el lenguaje común se identifican términos "sufragio" y "voto" utilizándose ambos términos indistintamente en muchos casos, la profundización en esta disciplina del Derecho reclama destacar la distinción que hace la doctrina al respecto. Para Francisco Fernández Segado el voto es la actividad que desarrolla el elector, derivada del previo derecho subjetivo del sufragio, mediante el cual, sin necesidad de fundamentación explícita, expresa su respaldo hacia determinada opción, fórmula o solución política, o manifiesta su deseo de que determinados candidatos ocupen ciertos puestos de autoridad.
Frente al sufragio, el voto constituye, pues, una forma de expresión de la voluntad, y con relación al sufragio político, la expresión de su ejercicio. La acción de emitir el voto configura un acto político, no un derecho político.
El voto para la elección de representantes o autoridades del Estado es, pues, la manera más usual de participar en política, cada cierto período de tiempo. En el Paraguay así como en la mayoría de los países democráticos, el ciudadano vota en elecciones libres y democráticas para elegir los cargos de Presidente y Vicepresidente, miembros del Congreso, Gobernador y miembros de la Junta Departamental e Intendente y miembros de Juntas Municipales.
El artículo 4to. del Código Electoral caracteriza al voto como "El voto es universal, libre, directo, igual, secreto, personal e intransferible. En caso de duda en la interpretación de este Código se estará siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en él que está inspirado, y asegurar la expresión de la auténtica voluntad popular"
Las primeras seis características son proyecciones de las características del sufragio moderno vistas más arriba. Respecto de la última característica mencionada por nuestra ley electoral, el voto en el Paraguay es admitido solo cuando el elector en persona lo emite personalmente o valiéndose de una persona de confianza, en caso de sufrir impedimento físico. No está admitido por nuestro Derecho el sufragio por correo o por mandatarios, que se aplica en ciertos países europeos.
Clasificación de los tipos de votos
La doctrina clasifica a los tipos de voto según su expresión material o según sus efectos.
De acuerdo con el criterio de expresión material
Puede distinguirse entre voto público y secreto, voto único y múltiple, voto nominal y de lista, y voto personal, por correo y por delegación.
Solo a título de comentario se menciona la primera distinción material (voto secreto y público), puesto que, en la actualidad, la norma es garantizar el carácter secreto del sufragio y, por ende, de su expresión material que es el voto. Aún así, continúa existiendo el voto público en ciertos órganos deliberativos como el Congreso. Aquí otros fundamentos sostienen la publicidad del voto. Pero el voto público como expresión del sufragio ciudadano hoy día es insostenible.
Voto único
Cuando el elector solo ha de emitir un voto, con independencia del número de escaños que se haya de elegir en la circunscripción. Suele ir acompañado de la circunscripción uninominal o (si se trata de circunscripción plurinominal) de lista cerrada y bloqueada (Nohlen, Ibíd., p. 119/120).
Una variante de voto único es el voto alternativo, a través del cual se permite al elector señalar a qué candidato elegiría en caso de que su primer candidato no consiga alcanzar el número de votos necesario. Esta modalidad aplicada en Australia, por ejemplo, permite adicionalmente transferir los votos sobrantes de un candidato ya elegido, a las segundas y terceras preferencias que se asienten. Se lo conoce también por su nombre en inglés: single transferable vote.
Voto múltiple
Cuando el elector tiene la posibilidad de emitir tantos votos como escaños se elijan dentro de una circunscripción. (Ibíd., p. 120) aunque, en principio, solo no puede darse más que un voto a cada ciudadano. Este tipo de voto, por lo general, va unido a las circunscripciones plurinominales y a las listas cerradas y no bloqueadas y abiertas. Son variantes del voto múltiple, el voto limitado (donde el elector no dispone de tantos votos como escaños se disputen en una circunscripción), y el voto acumulativo (donde el elector tiene la posibilidad de dar varios de los votos de que dispone, a un solo candidato).
c. Voto nominal
Es el que va dirigido a un candidato individual.
Voto de lista
Se expresa a favor de un grupo de candidatos. Muy relacionado con esto está el tipo de circunscripción en la cual se realiza la elección (si es uninominal o plurinominal) y sobre todo la forma de la candidatura (individual o de lista).
e. Voto personal
Es el propio elector el que realiza su voto en el colegio electoral de su jurisdicción. En tanto la legislación no permita el voto por delegación o correo, es el modo natural que asume la votación de los electores.
f. Voto por correo
Cuando el elector se encuentra ausente de la circunscripción que le corresponda el día de los comicios o por razones de salud no puede trasladarse al local de votación, emerge el voto por correo como el medio práctico a través del cual se soluciona la imposibilidad material de votar. Aun en estos casos, el voto sigue teniendo carácter personal.
g. Voto por delegación
Es cuando la ley autoriza expresamente esta posibilidad en aquellos casos en los cuales el elector no pueda hacerlo personalmente, que es lo normal, por lo cual autoriza a otra persona que vote en su nombre. La legislación inglesa lo autoriza para aquellos casos en que civiles y militares se encuentran fuera del país o en altamar por razones laborales.
De acuerdo con sus efectos
Considerando los efectos del voto, puede éste ser:
a. Directo: Cuando los propios electores eligen a sus candidatos, sin que medie la voluntad de terceras personas.
b. Indirecto: Cuando los electores eligen, no a los candidatos, sino a "compromisarios" que realizarán la elección de los candidatos. Este tipo de elección era corriente en las democracias del siglo XIX y continúa ocurriendo en la actualidad en los EEUU. La constitución política paraguaya de 1870, como expresión del modelo liberal decimonónico, establecía el voto indirecto de los ciudadanos. En ese caso, quienes realmente eligen son los convencionales o compromisarios. Con la Constitución de 1940, la elección de las autoridades se produjo directamente por el voto de los ciudadanos.
c. Voto de aceptación
El voto absoluto o de aceptación ocurre cuando el elector está limitado a elegir entre las alternativas y candidatos ofrecidos por las nucleaciones de representación ciudadana como los partidos y/o movimientos políticos. En las candidaturas de lista, sobre todo y, puntualmente aquellas que sean cerradas y bloqueadas, el elector no puede sino pronunciarse positiva o negativamente por cada lista propuesta por los partidos políticos.
d. Voto ordinal o preferencial
Cuando el elector puede matizar su voluntad marcando más sus preferencias sobre los candidatos sometidos a su consideración. Un ejemplo de esto lo constituye el sistema de voto preferente o single vote transferible, donde se invita al elector a ordenar sus preferencias entre los candidatos sometidos a su consideración. Gana el candidato que sobrepasa determinado cociente electoral, pero cuando el candidato del elector ha obtenido más votos de los requeridos para ganar, se asigna, en este caso, el voto a la segunda o tercera preferencia que exprese.
También hay un voto ordinal en el panachage o voto combinado entre listas, en virtud del cual el elector puede borrar los candidatos de una de ellas y sustituirlos por los de otra, llegando así a confeccionar su propia lista. Es en este sistema de votación donde el principio de libertad inherente al sufragio se halla en su máxima expresión, no sometido a ningún tipo de imposiciones partidarias.
Todas estas son posibles alternativas de votación que se dan en los distintos ordenamientos del mundo. En nuestro país, el voto es secreto -como debe ser- y directo, como la mayoría de los ordenamientos políticos de la región. Es también único, en principio de carácter personal (salvo el caso de los impedidos físicos), intransferible y por último, absoluto o de aceptación, en el caso de candidaturas de listas.
Código federal de instituciones y procedimientos electorales
En este capítulo haré un breve análisis de los aspectos, que a mi consideración, son los más importantes de éste Código.
1. Integración de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión (arts. 1 al 21).
Menciona el Código, que sus disposiciones son de orden público y de observancia general en toda la República; reglamenta las normas constitucionales de los derechos y obligaciones político-electorales de los ciudadanos, la organización, función y prerrogativas de los partidos y agrupaciones políticas, así como la función estatal de organizar las elecciones de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión. Menciona, asimismo, que corresponde al IFE, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y a la Cámara de Diputados, aplicar las normas que menciona el Código en sus respectivos ámbitos de competencia.
- LOS DERECHO Y OBLIGACIONES DE LOS CIUDADANOS EN LAS ELECCIONES:
Es un derecho y una obligación del ciudadano, votar en las elecciones para integrar los órganos del Estado, de elección popular. El voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; quedando prohibidos los actos que generen presión o coacción a los electores.
Son derechos de los ciudadanos mexicanos: constituir partidos políticos nacionales y agrupaciones políticas, así como afiliarse a ellos individual y libremente; participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral.
Es obligación de los ciudadanos mexicanos, integrar las mesas directivas de casilla.
Para ejercer el voto los ciudadanos deberán estar inscritos en el Registro Federal de Electores y contar con la credencial para votar correspondiente.
- REQUISITOS DE ELEGIBILIDAD
Para ser Diputado Federal o Senador, además de los requisitos que señalan los artículos 55 y 58 de la Constitución, se deberá estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar.
Ninguna persona podrá registrarse como candidato a distintos cargos de elección popular en el mismo proceso electoral, ni ser candidato para un cargo federal de elección popular y simultáneamente para otro de los Estados, municipios o Distrito Federal.
Los partidos políticos no podrán registrar simultáneamente, en un mismo proceso electoral, más de sesenta candidatos a diputados federales por mayoría relativa y por representación proporcional distribuidos en cinco listas regionales.
- ELECCIÓN DE PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y DE LOS INTEGRANTES DE LAS CÁMARAS DE SENADORES Y DE DIPUTADOS:
El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será electo cada seis años por mayoría relativa y voto directo en toda la República.
La Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. La Cámara se renovará en su totalidad cada tres años.
La Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los 32 senadores restantes serán elegidos por el principio de representación proporcional, votados en una sola circunscripción plurinominal nacional. Esta Cámara se renovará en su totalidad cada seis años.
- LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL PARA LA INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y DE LAS FÓRMULAS DE ASIGNACIÓN.
Se entiende por votación total emitida, la suma de todos los votos depositados en las urnas.
Para la asignación de diputados de representación proporcional, se entenderá como votación nacional emitida, la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 2% y los votos nulos.
Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios.
Para la asignación de diputados de representación proporcional se aplicará una fórmula de proporcionalidad pura con los elementos: a) Cociente natural; y b) Resto mayor.
Cociente natural; es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional. Resto mayor, es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político, un vez hecha la distribución de curules mediante el cociente natural. El resto mayor se utiliza cuando aún hubiese diputaciones por distribuir.
Para la asignación de senadores por el principio de representación proporcional, se utilizará la fórmula de proporcionalidad pura y se atenderá a las siguientes reglas:
a) se entiende por votación total emitida, la suma de todos los votos depositados en las urnas para la lista de circunscripción plurinominal nacional;
b) La asignación de senadores por el principio de representación proporcional se hará considerando como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no haya obtenido el 2% de la votación emitida para la lista correspondiente y los votos nulos. La fórmula de proporcionalidad pura consta de a) Cociente natural y b) resto mayor.
Cociente natural; es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre el número por repartir de senadores electos por el principio de representación proporcional.
Resto mayor; es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político después de haber participado en la distribución de senadores mediante el cociente natural.
Las elecciones ordinarias deberán celebrase el primer domingo de julio del año que corresponda , para elegir diputados federales, cada tres años; Senadores, cada seis años; y Presidente de República, cada seis años.
Cuando se declare nula una elección o los integrantes de la fórmula triunfadora resulten inelegibles, la convocatoria para la elección extraordinaria debe emitirse dentro de los 45 días siguientes a la conclusión de la última etapa del proceso electoral.
- DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (arts. 22 al 67).
La organización o agrupación política que pretenda constituirse en partido político para participar en las elecciones federales deberá obtener su registro ante el IFE. La denominación de "partido político nacional" se reserva a las organizaciones políticas que obtengan su registro como tal. Los partidos políticos nacionales, tienen personalidad jurídica, gozan de los derechos y de las prerrogativas y quedan sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución y el Código en comento.
- CONSTITUCIÓN, REGISTRO, DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.
Para que una organización pueda ser registrada como partido político nacional, necesitan formular una declaración de principios y en congruencia con ellos, formular su programa de acción, así como los estatutos que normen sus actividades; deberán contar con 3,000 afiliados en por lo menos 10 Entidades Federativas, o tener 300 afiliados en por lo menos 100 distritos electorales uninominales; no pudiendo, por ningún motivo, tener menos del 0.13% de afiliados del total del Padrón Electoral Federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.
Para constituir un partido político nacional, la organización interesada, notificará ese propósito al IFE entre el 1º de enero y el 31 de julio del año siguiente al de la elección; para demostrar que cumple con los requisitos señalados en el párrafo anterior, deberá celebrar en por lo menos diez Entidades federativas o en cien distritos electorales, una asamblea en presencia de un juez municipal de primera instancia o de distrito, o notario público o funcionario acreditado para tal efecto, quien certificará:1. El número de afiliados que concurrieron y participaron en la asamblea estatal o Distrital, que en ningún caso deberá ser menor a 3,000 o 300, respectivamente y que conocieron y aprobaron la declaración de principios, el programa de acción y los estatutos; y que suscribieron el documento de manifestación formal de afiliación; y 2. Que con las personas mencionadas, quedaron formadas las listas de afiliados, con el nombre, los apellidos, su residencia y la clave de la credencial para votar. Deberá celebrar una asamblea nacional constitutiva ante la presencia del funcionario designado por el IFE, quien certificará : 1. que asistieron los delegados propietarios o suplentes, elegidos en las asambleas estatales o distritales; 2. que acreditaron por medio de las actas correspondientes, que las asambleas se celebraron de conformidad con lo mencionado anteriormente; 3. que se comprobó la identidad y residencia de los delegados a la asamblea nacional, por medio de su Credencial para Votar u otro documento fehaciente; 4. que fueron aprobados su declaración de principios, programa de acción y estatutos y 5. que se formaron listas de afiliados con los requisitos señalados anteriormente.
Realizados todos los actos señalados, la organización interesada, en el mes de enero de año anterior al de la elección, presentará ante el IFE la solicitud de registro, acompañándola de la declaración de principios, del programa de acción y los estatutos aprobados por sus miembros; así como de las listas nominales de afiliados por entidades o por distritos electorales; y las actas de las asambleas celebradas en las entidades federativas o en los distritos electorales y la de su asamblea nacional constitutiva.
El Consejo General del IFE integrará una comisión para examinar los documentos anteriores y formulará el proyecto de dictamen de registro.
El Consejo, con base en ese proyecto de dictamen y dentro del plazo de 120 días contados a partir del conocimiento de la presentación de la solicitud de registro, resolverá lo conducente. Cuando proceda, expedirá el certificado correspondiente haciendo constar el registro; cuando no, fundamentará las causas y lo comunicará a los interesados. La resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y podrá ser recurrida ante el Tribunal Electoral.
El registro de los partidos políticos surtirá efectos a partir del 1º de agosto del año anterior al de la elección.
Al partido político que no obtenga por lo menos el 2 % de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o Presidente de la República, le será cancelado el registro y perderá todos los derechos y prerrogativas que establece el Código comentado.
El partido que haya perdido su registro, no podrá volverlo a solicitar hasta después de transcurrido un proceso electoral federal ordinario.
LAS AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES
Las agrupaciones políticas nacionales son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada y no podrán utilizar bajo ninguna circunstancia las denominaciones de "partido político" o "partido". Sólo podrán participar en procesos electorales federales mediante acuerdos de participación con un partido político; el cual deberá presentarse para su registro ante el Presidente del Consejo General del IFE.
Para obtener el registro como agrupación política nacional, se deberá acreditar ante el IFE que se cuenta con un mínimo de 7,000 asociados en el país, con un órgano directivo de carácter nacional y tener delegados en cuando menos 10 entidades federativas; así como disponer de documentos básicos y una denominación distinta de cualquier agrupación o partido. Las agrupaciones con registro, gozarán del régimen fiscal previsto para los partidos políticos y gozarán de financiamiento público para apoyo de sus actividades editoriales, de educación y capacitación política, e investigación socio-económica y política.
La agrupación política nacional perderá su registro cuando se haya acordado su disolución por la mayoría de sus miembros; por haberse dado las causas de disolución conforme a sus documentos básicos; por omitir rendir el informe anual del origen y aplicación de sus recursos; por incumplir de manera grave con las disposiciones contenidas en el Código; por haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro.
- DERECHOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.
Son derechos de los partidos políticos nacionales: participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral; realizar libremente sus actividades; recibir el financiamiento público en términos del artículo 41 de la Constitución; postular candidatos en las elecciones federales; formar frentes y coaliciones, así como fusionarse con otros partidos políticos; participar en las elecciones estatales y municipales; nombrar representantes ante los órganos del IFE; ser propietario, poseedores o administradores de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines; establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos extranjeros, manteniendo en todo momento su independencia absoluta, política y económica y el respeto irrestricto a la integridad y soberanía del Estado Mexicano y de sus órganos de gobierno; suscribir acuerdo de participación con las agrupaciones políticas nacionales.
- OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.
Son obligaciones de los partidos políticos nacionales: conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático; abstenerse de recurrir a la violencia o alterar el orden público o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno; ostentarse con la denominación, emblema y color o colores que tengan registrados; cumplir sus normas de afiliación y cumplir los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos; mantener en funcionamiento sus órganos estatutarios; contar con domicilio social; editar una publicación mensual de divulgación y otra trimestral de carácter teórico; sostener un centro de formación política; publicar y difundir, en la radio y en la televisión, en las demarcaciones electorales en que participen, la plataforma electoral que el partido y sus candidatos sostendrán en la elección de que se trate; permitir la práctica de auditorías y verificaciones que ordene la comisión de consejeros, así como entregar la documentación que se les solicite respecto a sus ingresos y egresos; comunicar al IFE cualquier modificación a su declaración de principios, programas de acción o estatutos (las que no surtirán efectos hasta que el Consejo General del IFE declare la procedencia de las mismas); comunicar oportunamente al IFE los cambios de su domicilio social o de los integrantes de sus órganos directivos; actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación con partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, organismos o entidades internacionales y de ministros de culto de cualquier religión o secta; utilizar las prerrogativas y aplicar el financiamiento público exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, sufragar gastos de campaña y sus actividades propias; abstenerse de cualquier diatriba, calumnia, infamia, injuria, o difamación que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas, a otros partidos políticos y sus candidatos; en la propaganda política, deberán abstenerse de utilizar símbolos religiosos y afiliaciones colectivas de ciudadanos.
- PRERROGATIVAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.
Son prerrogativas de los partidos políticos nacionales: tener acceso permanente a la radio y televisión; gozar del régimen fiscal especial y de las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones y participar del financiamiento público correspondiente para sus actividades.
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